——2008年9月2日在区七届人大常委会
第十六次会议上
天河区人大常委会副主任、执法检查组组长 许志
主任、各位副主任、各位委员，列席同志：
根据常委会2008年度工作安排，常委会委托法制工委组织执法检查组，于今年5月下旬，对我区贯彻实施《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）的情况进行了检查。常委会主持日常工作的副主任王淑贞参加并指导了执法检查。
执法检查组认真学习了《律师法》，听取了区法院、区检察院、区公安分局和区司法局关于执行《律师法》情况的汇报，组织召开了司法机关业务部门负责同志座谈会和律师代表座谈会，实地视察了广东南国德赛律师事务所，全面了解我区贯彻实施《律师法》的基本情况。《律师法》于1996年制定，2001年修订，2007年10月再次修订后于今年6月1日起实施。本次执法检查，既是为了全面了解现行《律师法》实施以来的基本情况，也是为新《律师法》的顺利实施做好准备。
现将检查的主要情况报告如下，请予审议。
一、基本情况
（一）依法保障律师执业权利的意识不断增强。《律师法》是规范律师执业行为，保障律师执业权利，加强司法行政主管机关监督管理的重要法律。我区公安、司法机关能组织干警认真学习《律师法》等有关法律法规，并把有关律师参与诉讼活动的权利作为学习的重点内容。尤其是2007年10月《律师法》重新修订后，各单位组织了形式多样的学习教育活动，有的组织参加新《律师法》学习讲座；有的对新旧《律师法》的条文进行比较分析；有的对如何依法保障律师执业权利进行深入探讨。通过学习，公安、司法机关及其工作人员和律师对依法行政、依法执业，维护社会公平正义逐渐形成共识，有效地保障了《律师法》的顺利实施。
（二）律师工作的重要作用日渐显现。主要体现在：一是律师越来越多地参与诉讼活动，为促进经济社会发展，维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平正义发挥了重要作用。仅2007年，在区法院所受理的18423件各类案件中，有近60%的案件有律师参与辩护或代理，其中行政诉讼有超过85%的案件由律师代理，一些社会影响比较大的重要案件，如“5·10”危险物品肇事案、许霆同伙盗窃案等，均有律师参与辩护或代理，取得了良好的法律效果和社会效果。二是律师积极参加非诉代理，法律服务领域不断拓展。部分律师通过担任政府法律顾问，帮助政府提高依法决策和依法行政水平。许多企事业单位通过聘请律师为法律顾问，减少了因制度不规范、合同不严谨等造成的经济损失。三是律师工作融入社会纠纷调解机制，促进社会和谐。区司法局在华侨医院设立全市首家和谐医患关系工作室，组织律师志愿团队成功调处多起重大医患纠纷。辖区内多家律师事务所与基层司法所实行“所所结对”，为群众免费解答法律咨询，代写法律文书，调处民间纠纷。我区还试点建立了公益法律服务站室，律师以此为平台，为街道依法行政和法制宣传提供专业的法律服务。四是律师积极参与法律援助。区司法局组建了法律援助机构，辖区内律师以维护社会公平正义为目标，以“扶贫、济弱、助残”为宗旨，积极参与法律援助。仅2006年以来，区法院就为符合条件的当事人指定律师担任刑事辩护人或诉讼代理人450件500多人次。
（三）律师执业环境和执业保障得到改善。随着《律师法》的贯彻实施，律师执业的核心权利（会见权、阅卷权和调查取证权）得到了基本保障。一是会见权。区公安分局将依法保障犯罪嫌疑人聘请律师的权利和律师在侦查阶段的执业权利纳入执法质量考核范围，规定对“不依法安排律师会见或违反规定拒绝、阻碍律师提供法律服务的”要在考核中扣分，加强了对保障律师执业权利的内部监督。预审大队建立健全了律师会见造册统计制度和律师会见工作催办制度，对时限将至而未予安排会见的案件进行催办。看守所办公大楼内设置了7个律师会见室，改变了以往律师只有进入监区才能办理会见手续和借用审讯室会见的局面。2007年，区公安分局共接待律师会见1320人次，比2006年增加了15%。区检察院自侦部门在立案侦查后，能按规定告知犯罪嫌疑人享有聘请律师的权利，并做好《宣告聘请律师笔录》。2006年以来，共安排律师会见41人次。二是阅卷权。区检察院公诉部门制定了阅卷制度，指定专人负责接待律师。2006年以来，共办理律师阅卷手续870次。区法院严格执行最高院《关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》，保证律师查阅所有案件正卷内容。律师提出阅卷要求的，原则上当天申请当天安排，需要调取归档卷宗的，也保证在3个工作日内予以安排。区法院还在全市基层法院中率先设置证据材料交换中心，由专人负责收集、转办律师提交的各种证据材料和申请文书，律师证据交换无需再约见法官便可在证据交换中心完成。区法院立案庭实施了服务承诺制度，对材料欠缺的案件，承诺一次性告知全部应补充的材料。三是调查取证权。仅2007年，区检察院就根据辩护律师提出的申请，独立或者在公安机关的配合下补充调取证据7次。区法院为保证律师举证、质证、辩论、提问权利得以行使，要求工作人员必须准确记录律师庭上意见，书面辩护词和代理意见也必须作为卷宗材料归档入卷。
（四）律师队伍建设得到加强。当前，我市律师管理实行行政管理与行业管理“两结合”的管理体制，由市司法局集中行使对律师的管理权。区司法局除主管广东羊城律师事务所、天河区法律援助处和天河区公职律师事务所外，享有对辖区内部分律师事务所的有限管理和监督职责，有权配合市司法局查处辖区内律师的违法违纪行为。近年来，区司法局加强了对律师事务所的管理，加大了对律师办案质量的监督力度，指导律师事务所建立健全管理机制，提高自我管理水平。对重大敏感性案件，区司法局能及时与律师事务所沟通，做好当事人的释法、合理表达诉求和服判息诉工作。《律师法》实施以来，我区辖内律师队伍得到了较快发展。目前，广州市共有280多家律师事务所，执业律师5100多名，是全国首个拥有5000名以上执业律师的省会城市，其中有近半数律师事务所和律师在我区注册或工作。
二、存在的主要问题
（一）律师执业仍存在会见难、阅卷难、调查取证难的问题。在检查组调研过程中，有的律师反映，最高院、最高检、公安部、国安部、司法部和全国人大常委会法制工作委员会（简称六部委）在《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中，要求侦查阶段会见犯罪嫌疑人“一般案件48小时内安排会见，重大复杂案件5日内安排会见”，但这一规定未能得到有效实施。有的案件，律师跑看守所多次都安排不了会见。会见犯罪嫌疑人的次数、时间及谈话内容被限制，还经常被侦查机关以各种理由要求“不得问具体案情”。一些不涉及国家秘密的案件，律师在会见时也被监听。有的案件由于在审查起诉阶段阅不到卷宗或阅不到完整的卷宗，一些重要证据公诉人在庭审举证时才出示，造成律师辩护被动，影响了辩护效果，部分当事人还据此认为律师辩护不力，向司法行政主管部门或律师协会投诉。有的政府职能部门对律师调查取证不予配合，造成律师调查取证困难。还有律师反映，《刑法》第三百零六条的规定，如果把握不好，律师很容易陷入“伪证罪”的危险，因而，不少律师不愿代理刑事案件，即使接受了委托，也不愿主动去调查取证。此外，律师普遍对我市关于律师会见在押犯罪嫌疑人或被告人应当2人以上的规定反映强烈。
（二）对律师在诉讼活动中的法律地位认识不足，律师作用未能充分发挥。一是在思想观念上，一些司法人员对律师存有偏见，不信任律师，认为律师参与诉讼只会给自己添麻烦、影响办案效率。二是个别检察官和法官对律师的辩护和代理意见不够重视。有的法官庭审时限制律师辩论时间和辩护内容，律师的辩护和代理意见在法院裁判文书中得不到全面、准确的反映，影响了律师辩护和代理质量。有的检察官只注重收集犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，而对律师提出的证明犯罪嫌疑人无罪、罪轻或者减轻、免除刑事处罚的意见则不予重视，甚至在律师提出收集这方面证据的请求时，也不予批准。
（三）少数律师素质有待提高。据反映，有的律师只重视经济利益，而忽视社会效益。表现在：一是缺乏执业诚信，或作虚假承诺，或敷衍了事；二是对诉讼标的比较大的案件，尽管当事人表示愿意调解，但个别律师为了获取更多的经济利益，拒不配合法院做调解工作，甚至怂恿当事人只要求判决不接受调解。有的律师违反职业道德，进行不正当竞争；有的律师特别是律师助理缺乏必要的专业知识，执业技能有待提高；有的律师受利益驱动，违反职业道德和执业规范，为犯罪嫌疑人通风报信，甚至唆使犯罪嫌疑人翻供，企图帮助其逃避法律惩处；有的律师违反规定，办关系案、人情案，甚至行贿受贿、作伪证，走上犯罪道路。
检查组认为，存在上述问题的主要原因，一是对《律师法》以及律师在国家民主法治建设中的重要性认识不足，甚至对律师职业持有偏见，阻碍了《律师法》的贯彻实施。二是有的职能部门制定的规定与《律师法》的要求相悖，律师调查取证、会见当事人等基本执业权利得不到有效保障。如，工商部门规定，律师查阅文件资料需要法院的立案手续，而法院又要求当事人必须先举证后立案，不同的规定和要求令律师无所适从。由于查不到所需文件资料，当事人合法权益得不到有效保护。经仲裁前置后进入诉讼的劳动争议案件，劳动仲裁部门规定不允许律师单独取证而须由法院出面才能调取证据，公安机关对故意伤害案件和交通肇事案件也有类似规定。这些规定，不但增加了当事人诉累，还降低了司法机关办案效率。三是律师监管不到位，在现有行政管理与行业管理“两结合”管理体制下，行业协会管理手段单一、力度不足，行政管理又受制于人员编制少、机构不健全等因素而难于实施有效监管，使个别律师违法违纪行为得不到及时纠正。
三、有关意见和建议
（一）进一步加强律师法的学习，切实转变观念。《律师法》的颁布实施，不仅规范了律师的执业行为并保障其执业权利，同时也对公安、司法机关及其工作人员的执法行为提出了更高的要求。因此，要在公安、司法队伍中深入开展学习贯彻《律师法》的教育活动，不断提高广大公安、司法机关工作人员对《律师法》在国家民主法治建设中的地位和作用的认识，自觉贯彻好《律师法》，保障律师依法执业。应当清醒地认识到，司法机关工作人员与律师同为法律工作者，地位是平等的，其维护社会公平正义的目标是一致的。
（二）尽快修正与《律师法》相悖的工作制度和办案规则。律师的重要权利都写入了新《律师法》，如律师会见犯罪嫌疑人、被告人，无需再经批准，只要持有“三证”（律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函）就可直接会见；律师会见时，不被监听；在审查起诉阶段，律师可查阅诉讼文书及案卷材料；在审判阶段，律师可以查阅全部材料。这些规定，对公安、司法机关在诉讼活动中依法保障律师权利提出了新要求。为此，公安、司法机关之间要建立健全沟通协调机制，及时修正不符合《律师法》规范的工作制度和办案规则，为律师依法执业提供制度保障。同时，要严格区分律师依法取证与伪证罪的界限。对在新《律师法》实施过程中自身不能解决的突出问题，要及时向上级主管部门反映。此外，政府有关职能部门对与新《律师法》相悖的规定也要尽快作出修改。
（三）切实加强对律师和律师事务所的监管。新《律师法》调整了司法行政机关对律师和律师事务所监管职能的层级配置，规定了属地管理原则，强化了地方各级特别是地(市)和区(县)级司法行政机关对律师事务所的日常监督管理职能。区司法局要适应新形势，积极应对，提升管理水平，按照“坚持信念、精通法律、维护正义、恪守诚信”的总体要求，大力加强律师队伍的思想政治建设、业务建设和职业道德建设。要加大对个别律师违反职业道德和执业纪律行为的查处力度，建立奖惩分明的激励机制。另外，新《律师法》对律师协会的职责也作了补充和完善，律师协会要充分发挥行业自律机制的作用，引导广大律师牢固树立社会主义法治理念，形成中国特色社会主义律师执业精神，提高服务水平。
四、关于进一步修改完善《律师法》的建议
《律师法》第三十四条规定，律师不得在同一案件中，为双方当事人担任代理人。但对同一律师事务所的多名律师同时担任共同犯罪案件中多名犯罪嫌疑人的辩护人的行为，则未加约束。实践中，这种做法很可能导致同案人之间通过律师这一途径达到相互串供的目的，影响诉讼活动的顺利进行和案件的公正裁判。建议《律师法》修改时对此加以完善。