——2009年7月21日在区七届人大常委会

第二十五次会议上

 

天河区人大常委会副主任、执法检查组组长  陈陆根

 

主任、各位副主任、各位委员，列席同志：

根据常委会2009年度工作安排，区人大常委会法制工委和教科文卫工委受主任会议委托联合组成检查组，于5月13日至15日对我区实施《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）的情况进行了检查。

检查期间，检查组成员认真学习了《未成年人保护法》及相关法律法规，听取了区法院、检察院、公安分局、教育局、文化局等单位的情况汇报，走访了75中学、前进小学、龙涛学校等6间辖内中小学校，观摩了区法院少年审判庭圆桌审判，实地察看了区公安分局看守所和广州市青少年网瘾戒除基地，召开了区部分中小学校负责人座谈会和区公、检、法、司业务部门工作人员座谈会，对我区实施《未成年人保护法》的情况有了较全面的了解，对存在的问题进行了深入分析，对改进未成人保护工作提出了意见和建议。现将检查情况报告如下：

一、基本情况

（一）齐抓共管的工作格局初步形成。区政府高度重视《未成年人保护法》的贯彻实施，将未成年人保护工作纳入“十一五”规划和年度工作计划，采取措施组织协调各方力量，共同开展未成年人保护工作。我区成立了妇女儿童工作委员会、预防青少年违法犯罪工作领导小组、未成年人思想道德建设工作机构和关心下一代工作委员会等加强未成年人保护的工作机构。各有关单位在区委领导下齐抓共管，初步形成了党委领导、人大监督、政府主管、有关部门和司法机关各司其职、社会团体和人民群众广泛参与的工作格局。

（二）自觉保护未成年人的社会氛围有较大改善。《未成年人保护法》颁布实施以来，特别是2006年修订以后，区政府把《未成年人保护法》的学习宣传列入“五五”普法规划，充分利用各种报刊、网络等媒体，通过开办专栏、举办咨询活动、发放宣传品、制作公益广告、举办知识竞赛等各种形式，积极开展送法进学校、进社区、进家庭的法制宣传活动，使全社会依法保护未成年人的责任意识明显增强，自觉保护未成年人的社会氛围有较大改善。

（三）未成年人受教育权利得到充分保障。一是依法推进九年义务教育。区政府及教育部门狠抓九年义务教育，保证教育经费“三个增长”，仅2007至2008年便投入义务教育经费14.6亿元，占各年度财政支出的25%以上，全区适龄儿童小学入学率为100%，初中毛入学率分别为126%、118.2%，辍学率分别为0.13%、0.07%。2008年春季起，对所有广州市户籍在义务教育阶段就读的学生实行免费教育。二是扎实推进“平安校园”建设。严格落实安全保卫工作领导责任制和责任追究制，明确职责，将安全教育工作作为对校（园）长、教职工考核的重要内容，实行一票否决制。建立健全定期检查和日常防范相结合的安全管理制度，加强学生的安全意识和自我保护教育，定期开展安全事故演练，及时排查学校安全隐患和周边治安隐患，为广大师生提供一个安全、健康的环境。

（四）未成年人健康成长的环境得到有效净化。一是加强文化市场监管整治。专门成立以区政府领导为组长、各职能部门领导担任成员的文化市场管理工作领导小组，与全区21个街道签订属地管理目标责任书，协调文化、工商、公安等部门定期召开联席会议，开展对违法经营的网吧、电子游戏机室、音像制品等文化市场的专项整治行动，不断强化对文化市场的监管。据统计，2007年以来，共组织专项整治行动776次，检查网吧747家（次），娱乐场所201家（次），书店、书报亭1166家（次）；取缔“黑网吧”814家，收缴电脑主机和显示器13088台；查处违规经营盗版光盘的店档1072家，收缴盗版光盘742万张、盗版报刊79万册，全区的文化市场秩序得到了有效的规范。二是加快文化活动场所的建设。先后建立社区和村级青少年文化广场16个、青少年网络教育基地5个、社区青少年服务中心30多个、青少年素质训练营地5个，丰富了青少年的课余生活。三是加强帮扶救助工作。对全区未成年人优抚对象，按时足额发放抚恤优待金；将孤儿、困难儿童全部纳入最低生活保障，孤儿看病100%报销；落实困难家庭子女学费减免政策；加强对流浪乞讨未成年人的保护救助工作等。四是防止家庭暴力。我区2007年起开展“零家庭暴力社区”创建活动，组织协调妇联、派出所、综治、司法等部门建立健全社区反家庭暴力工作网络，积极介入调解家庭暴力纠纷，防止未成年人在家庭暴力事件中受到伤害。

（五）未成年人的合法权益得到切实维护。区公安、司法机关全面贯彻“教育、感化、挽救”方针，坚持“教育为主、惩罚为辅”原则，对违法犯罪的未成年人依法从轻、减轻或者免除处罚。区法院2007年6月成立少年审判专业法庭，采取圆桌审判方式，严格执行庭前调查制度和社会观护制度；注重法庭教育，坚持从轻量刑理念，寓教于审；依法通知未成年人法定代理人到庭参加诉讼，保障未成年人诉讼权利；与区关工委联合落实跟踪帮教工作，组织“羊城少年法庭之友”加强心理干预；改进裁判文书，增加法官寄语和附录法律条文等，在程序和实体上保证未成年人得到“特殊、优先”的保护和利益最大化。迄今为止，共审理涉未成年人刑事案件299件、民事案件190件、行政案件2件，其中民事案件调撤率为44.7%，在充分落实帮教工作的95名本市户籍的未成年人罪犯中重新犯罪率较低（有4名重新犯罪）。区检察院立足检察职能，成立专门工作小组办理未成年人案件，对未成年人慎用强制措施和起诉手段，利用公诉词进行感化教育，加强驻所检察和羁押监督。区公安分局选派干警担任中小学校法制副校长，加强对学生进行法制教育，增强未成年人法制观念和维权意识。加大侦办侵犯未成年人人身、财产案件的力度，重点打击拐卖、绑架儿童，教唆、胁迫、引诱未成年人犯罪，向未成年人传播淫秽物品、出售毒品等违法犯罪行为。绝大多数在押未成年人与成年人实行分别关押看管，对义务教育阶段的在押未成年人定期开展文化教育课程。据统计，至2009年5月，区公安分局看守所有在押人员1895人，其中有116名未成年人（男110名，女6名），约占在押人员总数的6%。区司法局积极开展法律援助工作，2007年以来，为符合条件的未成年人提供法律援助464件（次）。

二、存在的主要问题

（一）对《未成年人保护法》的宣传力度有待进一步加大。虽然未成年人保护法已经颁布实施多年，但该法还没有得到社会的广泛关注。从家庭的角度看，一些未成年人的监护人法律意识淡薄，不尊重未成年人的权利，个别家长不履行教育和监管义务，甚至拒绝学校的家访和帮助；从学校的角度看，注重学生的知识教育，忽视学生的思想道德和法制教育的现象还依然存在，学校与家长之间缺乏足够的沟通，甚至脱节，有的民办学校的教师还存在体罚或变相体罚学生的现象；从社会的角度看，暴力、色情等消极文化的影响在增加，由于维护未成年人的合法权益涉及政府多个部门，在具体工作中，部门之间的配合不够好，没有真正形成合力。因此，从当前实际情况看，学校、家庭、社会三者还没有很好的结合起来，虽然学校对少部分问题学生付出了大量的心血和努力，但仍出现“三不管少年”（家庭管不住、社会管不了、学校管不着），间接影响学校教学和其他未成年人的正当权益。

（二）社会文化环境和学校周边环境的整治力度有待进一步加大。近年来，有关部门加大对网吧、文化市场、校园周边环境的整治和监管力度，但在集中清理整治后往往又出现反复。部分网吧存在违反国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》进行经营，接纳未成年人和超时营业，甚至容留未成年人通宵上网。位于城中村、城乡结合部的“黑网吧”屡禁不止，严重影响未成年人身心健康，成为诱发事故、滋生违法犯罪的温床。渲染暴力、色情、迷信等内容的电子游戏、“口袋书”、报刊、音像制品等不健康文化产品仍有一定市场。部分中小学校周边的交通环境差，乱摆卖、无证经营等混乱状况较为严重，出售私彩吸引学生赌博的现象时有发生。

（三）公益性未成年人活动场所建设有待进一步加强。公益性文化设施是服务、凝聚、教育广大未成年人的重要阵地，国家要求公益性文化设施向未成年人免费开放。有些公益性文化设施虽已向未成年人免费或优惠开放，但管理模式陈旧、设施落后、功能单一，举办的活动对未成年人缺乏吸引力。我区大部分中小学校文体设施，在节假日和双休日期间闲置（每年约170多天）。区少年宫学位紧张，每年只能接纳约5000名学生，仅占全区在校中小学生的5%，大量学生无法接受兴趣班教育。据分析，部分青少年热衷于上“黑网吧”、沉迷于网络游戏，其中一个重要原因就是公共文化设施投入不足、建设滞后、功能单一，青少年感兴趣的活动场所偏少，青少年课余或节假日期间无处可去、无事可做。

（四）未成年人司法保护有待进一步完善。近年来，我区未成年人违法犯罪现象总体呈以下特点：涉案人数快速上升，失学、辍学、无业闲散未成年人犯罪增多；涉嫌罪名越来越多，已由传统的侵财型和暴力型犯罪转化为多类型犯罪，甚至是危害公共安全犯罪；低龄化趋势明显，14岁以上不满16岁的未成年罪犯和在校学生犯罪占相当比例；团伙犯罪突出，作案手段成人化，个别案件性质恶劣；违法犯罪的未成年人中外来人口所占比例高达85％左右，外来人口子女失教失管问题非常突出。当前，我区未成年人司法保护方面存在的问题主要有：一是案多人少问题突出。区公安分局没有专门机构或工作小组专门处理涉未成年人犯罪案件，看守所警力不足，难以对在押未成年人实行专业的管教服务；区法院少年审判庭除办理未成年人案件外还要办理其他案件。受人员所限，司法机关难以做深入细致的法庭教育和帮教工作。二是公安、司法机关办理未成年人犯罪案件尚缺乏协调机制，仍单纯以各自特点、职能出发开展工作，各自为政，难以形成合力。三是公安、司法机关对法律规定的“应当”和“必须”承担的责任没有严格履行。如，《未成年人保护法》第56条关于“公安机关、人民检察院讯问未成年犯罪嫌疑人，询问未成年证人、被害人，应当通知监护人到场”、第57条关于“对羁押、服刑的未成年人，应当与成年人分别关押”等规定，在实际工作中未能完全落实，监护人到场率偏低，区公安分局看守所受条件所限，在押女性未成年人目前仍与其他成年人混合关押。四是跟踪帮教工作跟不上，导致出现重复犯罪现象。由于缺乏帮教工作专项经费，公安、司法机关及其他社会组织难以开展更加具有针对性的跟踪帮教工作，有相当部分刑满释放的未成年人，尤其是外来人口中的未成年人，由于得不到家庭的温暖和社会的关怀，无钱返回原籍或得不到学习、培训、就业的机会而重新犯罪。

（五）对问题青少年的教育管理有待进一步改善。对于问题青少年的教育，许多学校、家长显得束手无策，有的放任自流或不愿花太多的时间去管理，把他们推向社会，使这些青少年成为违法犯罪的高发人群。建国以来行之有效的工读学校逐步萎缩，我区辖内没有一所专门学校，广州市仅有的一所专门学校，也存在学位稀缺供不应求的问题。一些单位或私人创办的特殊教育机构，以牟利为目的，过于商业化、市场化。

三、有关意见和建议

（一）进一步提高认识，加大《未成年人保护法》宣传教育力度。要站在党和国家前途命运的高度，充分认识加强未成年人保护的重要意义，动员全社会的力量，关心和爱护未成年人的成长。要坚持以推进社会主义核心价值体系为根本，融入未成年人思想道德建设之中，将《未成年人保护法》的宣传和教育列入普法的重要内容，采取喜闻乐见的多种宣传教育形式，不断提高宣传效果，力求做到家喻户晓，深入人心。要努力构建学校、家庭、社会三位一体的宣传教育网络，积极指导和推进家庭教育，把提升家长教育水平放在家庭教育首位，把各类家长学校、市民学校等教育载体引向深入，同时面向社会广泛开展家庭教育宣传，普及家庭教育知识，推广家庭教育成功经验，提高家长科学教育子女的能力。要依托社会组织、群众组织的力量，重点强化单亲家庭、再婚家庭以及托管家庭的监护责任，教育广大家长或其监护人依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。教育部门要充分发挥学校宣传教育的主阵地作用，把《未成年人保护法》列入教学内容，切实提高广大未成年人的法治观念、维权意识。同时，教师要注重发挥表率作用，用自己言行影响学生，杜绝体罚、变相体罚及其他侮辱人格的行为。要不断完善学校法制副校长工作制度，发挥法制副校长在保护未成年学生合法权益和法制宣传教育工作中的重要作用。

（二）进一步加大综合整治力度，净化未成年人成长的社会环境。要继续加大对社区环境、校园周边环境的综合整治力度。文化、工商、公安等部门要进一步完善联合执法协调机制，切实加强对新闻出版物、音像制品市场和网吧、游戏厅、录像厅等文化娱乐场所的监督和管理，对违法违规经营者，要依法打击，从严惩处，特别是要加强对城中村、城乡结合部和学校周边网吧的监管，严格控制学校周边网吧的数量和范围，坚决取缔“黑网吧”，在目前管理部门发生变更的情况下，更要加强部门之间的联动协调，加大监管和打击的力度。商业营业网点应设置禁止向未成年人出售香烟、烈酒的警示标志，市场管理部门要加强监管落实。

（三）进一步加大公益性未成年人活动场所的建设投入，充分发挥现有活动场所的作用。要将适合未成年人的公益性活动场所建设纳入国民经济和社会发展规划，将管理和使用经费纳入政府财政预算。整合社会资源，探索建立免费开放补贴长效机制，稳步推进学校文体设施在节假日和双休日对未成年人免费或优惠开放。深入挖掘和整合现有资源，推动公益性文化设施管理体制改革，理顺管理体制，强化服务功能，提高服务水平，增强对未成年人的吸引力，充分发挥现有活动场所的作用。政府应加强引导，充分发挥街道、社区文化站的作用，解决学生课余和节假日期间没地方去、没有健康场所去的问题。我区计划投资兴建集博物馆、文化馆于一体的大型文化艺术中心，建议在使用功能设置上充分考虑青少年的需要，适当增加青少年专业活动场所。

（四）进一步保障未成年人受教育的权利，确保未成年人思想道德健康成长。要牢固树立优先发展义务教育的理念，加快中小学校布局合理调整，促进教育均衡发展。要重视外来人口子女就学问题，切实保障其接受义务教育的权利，解决外来人口子女失教失管问题。要重视学校思想品德教育，针对青少年的心理、生理特点编写教材，实现教育方式方法多样化。要重视特殊教育学校的建设，为盲、聋、哑、弱智儿童提供必要的教育保障。组织有关单位对有严重不良行为的未成年学生的集中教育问题开展专项调研论证，制定切实可行的措施解决问题青少年的管教问题。各学校的心理健康室应配备专门的心理咨询师或具有相关专业知识的老师，加强未成年人心理危机干预和疏导工作。

（五）进一步加强对未成年人的司法保护，严厉打击侵害未成年人权利的违法犯罪。要认真贯彻“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，把预防未成年人违法犯罪工作纳入社会治安综合治理目标管理责任制和考核范围。公安、司法机关与综治有关单位要加强联系和沟通，建立必要的工作联系制度，加强对未成年人违法犯罪情况分析，制定预防未成年人违法犯罪的措施。公安、司法机关要有专门的机构和配备专门的人员，按照特殊程序和要求专职办理未成年人违法犯罪案件，严格执行“分别关押、分别起诉、分别审判、分别矫治”的基本要求和宽严相济的刑事政策，区公安分局看守所对目前还没有分开关押的女性未成年人犯罪嫌疑人，应尽快实行分开关押。慎用强制措施，对轻微的未成年人犯罪案件，能不关押的尽量不关押，能适用快速办案机制的尽量使用快速办案机制。法律援助机构或法院应当依法为符合条件的未成年人提供法律援助或者司法救助。要落实跟踪帮教措施和专项经费，充分发挥街道、居委会等基层组织和社区义工的作用，加大对违法犯罪青少年的社区矫治力度，促其改正不良行为。严厉打击严重侵害未成年人生存权、发展权、受保护权、受教育权等违法犯罪行为，尤其要严厉打击那些面向未成年人的涉毒犯罪行为。