郑 丹
管好政府的钱袋子，提高资金使用效率，确保财政资金用在刀刃上，不仅是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职责，也是人大监督工作的重点。面对经济社会转型和社会的高速发展，如何分配使用好、监督管理好辖区内财政资金，为地方经济发展作出积极的贡献，是当前地方人大预算监督工作面临的新挑战，也是各级地方人大一直积极探讨的问题。本文从基层人大工作实际出发，对预算审查监督工作中存在的问题进行了分析，并结合天河区人大常委会开展预算监督工作的情况对今后人大开展预算审查监督工作进行探讨。
地方人大预算监督工作存在的问题
一、机构设置不科学、人员力量不足，难以适应审查监督工作的需要。一方面，从目前人大机关的机构设置情况来看，以广州市各区县为例，大部分区的财经工委都只有工委主任一个编制，工作人员大部分是政府雇员或者是办公室兼职跟线的工作人员，普遍存在人手少、专业力量薄弱的问题，与庞大的财政资金、众多的预算部门和项目相比极不相称，监督工作开展力不从心；另一方面，大部分人大代表、常委会委员财政专业知识比较欠缺，而且多数是兼职，受时间、精力的限制，难以潜下心来认真研究，在人代会及常委会短短几天的审议中，很难切中肯綮，提出实质性的意见，普遍存在“不敢说、不会说”的现象，影响了监督的质量和力度。
二、预算监督缺乏刚性，影响监督实效。目前，地方人大常委会审查预算草案或预算调整方案还基本上停留在会议审查、被动监督的模式上，普遍现象是政府提供什么材料就审议什么材料，甚至在开会前一天政府才把材料送到人大的现象也是经常出现，这不仅不利于人大监督工作的开展，也影响了审查监督的效果和深度。同时，由于人大的职权范围限制，对违反预算的行为缺乏直接的问责追究手段和处置权，使得监督缺少足够的威慑力，审议意见往往成为一纸空文。
三、有关预算监督的法规不配套，地方政府预算调整随意性大。一是预算法的一些规定比较原则、可操作性不强，如：对总预算及部门预算编制的时间、内容和细化程度没有具体要求，人大在监督政府预算编制行为上依据不足，导致人大在审议中只能是政府给什么看什么，监督工作常常处于被动局面。二是预算执行过程监督缺位。对于地方政府来讲，一些重大项目投资缺乏事先的调研规划，经常是领导想怎么做就怎么做，预算调整随意性比较大，对于预算调整，个别地方政府根本不向人大报告或者只是向人大报告或备案，走形式走过场，给人大预算执行监督带来尴尬。
四、批准预算的内容为“捆绑式表决”。人民代表大会通过的是预算安排的总体情况，即总的收入和支出情况，所以表决也只是整体的、笼统的表决，不能对某个部门预算或某项资金预算实行单项表决，而在实际的审议过程中，代表往往是对某个部门或者单位的预算安排有意见，这种实际审议中的矛盾影响了监督的实效性。
上述问题的存在，直接导致了宪法和法律赋予人大监督预算的职权难以落实，财政资金运行中的热点、难点问题没有得到有效的监督，国家权力机关对政府的宏观经济管理行为缺乏实质性的监督。
关于进一步增强人大预算监督实效的几点思考
十八大报告提出加强对政府全口径预算决算的审查监督，对各级人大及其常委会提出了更高要求。如何认真积极适应形势发展，贯彻落实十八大的新要求，更加扎实地开展预算审查监督工作，成为地方人大热烈探讨的问题。下面，结合天河区人大常委会的实际，就如何增强人大预算监督实效谈几点体会：
一、健全制度，规范预算审查监督的程序。
要以宪法、监督法、预算法等法律为指导，以广东省、广州市预算审查监督条例为依据，既要按照法定程序做好预算审查监督工作，又要完善预算审查监督的制度建设，促进预算审查监督工作的规范化、法制化。通过建章立制把预算审查监督工作程序具体化，使预算审查监督和政府理财有规可依，有序可循。
为规范预算审查监督行为，加大预算审查监督力度，天河区人大常委会经过半年多的充分酝酿、调研，参照省、市及外地人大在预算审批监督方面的好经验好做法，制订了《广州市天河区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》，标志着天河区人大对政府预算的审查监督进一步规范化、制度化、程序化。根据办法规定，天河区人大常委会着重从三个环节入手改进预算草案的初步审查工作：一是在预算草案编制初期，加强与财政部门联系沟通，共同探讨预算编制的总体框架、思路以及预算安排的重点等，确保预算编制符合政策和法律的规定；二是在预算报告及草案初稿形成后政府常务会议研究前，区财政部门听取区人大常委会财经工委的意见并向常委会主任会议汇报，就草案中的重点问题进行研究，形成建设性意见供财政部门编制预算草案时作参考；三是在预算草案经区政府常务会议通过后提交区人大常委会会议审议，充分征求常委会组成人员的意见并对预算报告及草案作修改完善后，正式提交代表大会审查批准。三个审查环节的无缝衔接，既保证了常委会预算审查监督职能的行使，也较好地理顺了区政府常务会议与区人大主任会议、常委会会议、代表大会在预算编制监督中的职责与流程，增强了预算编制的民主性、合理性，为人民代表大会期间代表审议预算夯实基础。
二、勇于探索，多措并举，强化基层人大监督刚性。
自2010年全国人大常委会对2009年中央决算报告举行首次专题询问会以来，全国许多地方人大常委会都相继探索开展了专题询问，并取得了较好的监督实效，强化了基层人大监督刚性。
2012年初，天河区人大常委会把对部分单位预算执行情况开展专题询问列入年度工作计划。2月，形成了专题询问会的初步方案；8月，调查了解区属有关单位部门预算的执行情况，对专题询问会工作方案进行了修改；10月，确定了对区项目办的区人民医院改扩建工程、区建水局的柯木塱地区供水工程和区教育局的学前教育专项经费三个重点项目的预算执行情况开展专题询问，并在做好各项准备工作的基础上，于11月8日正式组织开展专题询问会。在了解分析预算执行率低的原因后，天河区人大常委会向区政府提出三点建议：一是建议区政府建立“重点项目预算协调机制”，参与项目建设的相关部门应在立项、申请预算前做好充分的沟通协调，财政部门在预算执行过程中应及时追踪跟进，并将情况及时反馈；二是大型建设项目在施工前要进行可行性论证，组织专业人士进行充分调研，结合实际情况有针对性地提出各项措施；三是加强统一领导，由区政府整合和调度各部门资源，提高预算执行率。通过这次专题询问，加强了人大对“一府两院”的监督，尤其是对政府部门预算审查监督，有助于推动政府部门不断完善相关制度，进一步增强预算编制的科学性、合理性，强化财政预算执行的刚性。
三、抓住预算薄弱环节，加强对重点项目的监督检查。
天河区人大常委会紧紧围绕经济工作大局和群众关心的热点问题开展视察和调查活动，加强对重点预算资金的监督，对农业、教育、科技等几项法定支出增长的落实情况、关系人民群众切身利益的资金投入情况、重点建设项目的资金使用情况和上级财政补助资金的安排和使用情况等方面工作进行重点监督，并及时向政府提出意见和建议。
2012年，天河区人大常委会在日常监督工作中发现，部分单位的预算执行情况不理想，个别重点建设项目甚至时间过半仍未支出一分钱。针对这种情况，2012年7、8月，天河区人大常委会财经工委会同区财政局、区监察局和区审计局组成检查组，对全区财政投资200万元以上的重点项目的执行情况进行了检查。在此之前，要求各单位自查，认真梳理本单位预算执行率低的原因并进行整改。检查组根据自查的情况，对区建水局、区卫生局、区教育局等8个单位的预算情况进行了重点检查，实地查看了部分在建工程进度，并将检查情况向全区通报。通过对重大项目的监督检查，进一步增强了预算执行的严肃性，与2011年相比，2012年预算执行率提高了2个百分点，有效促进了预算执行率的提升。
强化预算审查监督，对于地方经济发展有着至关重要的作用，也是推进基层民主法治建设的重要环节。各级地方人大常委会应积极探索预算监督工作的新思路、新方法，扎实做好人大预算审查监督工作,这样才能真正为人民群众看好“钱袋子”，使公共财政资金取之于民，用之于民，并为建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制作出积极的贡献。