——谈政府在公众参与中的工作定位
赖远斌
习近平在十二届全国人大一次会议闭幕会上指出，我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民民主。近年来，越来越多的公民通过各种途径影响公共决策和公共管理，公众参与已成为我国民主政治生活的亮点，有资料显示，全国有近8万个政务微博架起“网民问政”和“政府施政”间的桥梁，社会公民对公共事务的参与转向主动投入，程度日益加深，表明了人民群众对在全社会实现公平正义的殷切期待。
健全公众参与行政管理机制，增进政府与公民的沟通与互动，既是依法行政的根本要求，也是实现科学、民主决策，防止决策失误的有效途径，更是增进公众对政府决策的认同，减少执行阻力，确保决策顺利实施，提高行政效率的迫切需要。
一、民主法治理论是公众参与的理论基础
公民参与, 是指公民、法人或其他组织通过各种方式直接或间接参加到行政行为做出的过程中, 以达到控制行政权力和保护自身权利的一种制度。它具有参与的广泛性、参与方式的多样性、参与手段的多样性和实施的有限度性等几方面的特点。公众参与的形成和实现必须有深厚的理论基础作为支撑, 否则, 即使规定了公众参与制度也可能只是一纸空文,在实践中也会产生变形。
毛泽东、邓小平等党和国家领导人经常强调“社会主义民主的本质和核心是人民当家作主, 真正享有管理国家和社会事务的权力”,他们的思想在我国的宪法中得到了充分的体现。根据我国宪法的规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”由此可见, 无论是在社会主义民主政治理论中, 还是在宪法制度中都肯定公民参与行政事务, 这为构建行政参与制度提供了政治理论基础。在我国, 随着民主宪政思想日益深入人心, 公民作为国家权力主体, 无论是形式上还是实质上, 都要求更多地参与国家的管理活动, 直接表示自己的意愿。原有的参政途径, 如选举、罢免等, 已无法满足日益增强的权力主体意识的需要, 尤其对直接涉及到本人利益的行政行为, 公众表现出强烈的参与欲望。这也客观上使公众参与为社会所重视。
二、积极创新公众参与机制是政府责任
“有序政治参与”是我国新的历史时期具有现实意义的主张，即政治参与必须是合法的、有秩序的、理性的、适度的，如果说，要做到有序参与，党的领导是核心，那么政府的引导则是关键，而良好的公众参与机制则是政府引导的优良手段。因此，想方设法创新公众参与机制是政府的重要责任。
（一）坚持广纳民意，积极搭建公众参与行政决策的平台
按照现代决策管理的要求，应以畅通民意诉求和表达渠道为重点，不断创新公众参与行政决策的形式和途径，搭建公众参与行政决策的平台。
搭建群众直接参与决策平台。进一步畅通群众诉求的渠道，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，是公众参与行政决策的基本形式。
搭建人大代表、政协委员意见征求平台。在对影响公众重大利益、公众关注关切的重大问题做出决策时，可以先将决策方案送达人大代表、政协委员进行审议，再召开专门会议征求意见。通过代表、委员们集中民意民智，使决策更加契合经济社会发展的需要。
搭建专家咨询论证平台。为提高行政决策的水平，按照法制工作者、实际工作者、专家学者三结合的要求，组建相应专家咨询委员会，对一些专业性较强、群众关注度高的问题，通过召开专家学者咨询论证会，对即将决策的问题进行集中“会诊”，使决策更加科学合理，更加切合工作实际。
搭建公开征求社会意见平台。对与公众利益直接相关的决策事项，通过电视、报纸、网络等现代传媒，向社会公开征求意见，可以使政府决策赢得广大群众的拥护和支持。
（二）坚持公平正义，着力保障公众监督行政执行的权利
为积极应对当前社会矛盾交织和各种利益格局深刻变化的影响，通过强化公众参与监督行政执行，保障公众对行政事务的监督权，综合协调各方利益，促进社会公平正义。
推行政务公开。认真贯彻实施《行政许可法》，深化行政审批制度改革，将行政许可项目向社会公布，全面推行行政许可在线审批。对涉及“三农”问题、征地拆迁、城市规划、教育卫生收费等重大行政事务，实行新闻发布会制度和行政执行全过程公示制度。积极推行执法责任制，认真清理执法依据，向社会公开行政机关的“权力清单”和“责任清单”。每年定期在报纸、网站和政府公报上将行政执法机关和行政执法人员的资格情况公示，接受社会监督。
强化社会监督。建立和畅通多种投诉举报方式，完善社会监督网络建设。开通热线，设立市民信箱，建立领导接待日制度，畅通“人民来信绿色通道”，并在政府职能部门设立投诉举报电话、电子信箱，严格落实信访责任制和行政问责制，始终将各级政府部门的行政执行置于社会的监督之下，确保政府行政执行的合法、公正和公平。
完善公众方便参与行政执行方式。统一规范行政执法工作程序，建立行政执法案卷评查办法和行政执法自由裁量阶次标准，并向社会公开。实施重大行政事项，组织由人大代表、政协委员及其他社会代表组成的特邀监督员队伍，对行政执行过程进行日常监督和定期检查。在城管、社保、环保、拆迁安置和食品卫生等与群众利益密切相关的执法领域，通过群众座谈、问卷调查等形式，收集公众的批评和建议，发动广大群众进行社会评议。
（三）坚持执政为民，不断创新公众参与行政评估的机制
只有人民群众最全面、最直接了解政府工作的好坏，才能最直接、最有效地监督政府工作，促进政府职能转变和政风建设。想方设法让更多的人民群众参与对政府的监督与评估，用群众是否满意作为政府绩效的评价标准。
创新公众对政府制度建设评估机制。政府可采取组织相关单位负责人座谈、向社会发放书面调查问卷、在网站公开征求评估意见等多种形式，对制度质量、适用范围、社会效益进行综合评估，根据评估得出的结论，视其影响力提请上一级人大立法，将该办法上升为地方性法规。同时，这类评估工作还可以进一步延伸扩展到其他规范性文件的制订和修改。
创新公众对政府绩效评估机制。考核评估除实际考核经济社会发展指标完成情况外，通过问卷调查实行公众评议，把群众评价纳入考核计分体系，特别是对公共服务部门，公众评议权重更加突出，拓宽公众参与行政评估的渠道。
三、稳健的人财物供给是畅通渠道的保障
所谓“军马未动，粮草先行”，有充足的后备支援才能打好创新机制的胜仗。政府既是创新公众参与机制的主体，同时又是创新机制的后援保障团，不仅需要做到制度的供给，同时还需要做到专家、物财、平台的三个“到位”，方能保证公众参与的渠道畅通，打好这场胜仗。
人才输送到位。人才是本世纪的第一资源，对于政府来说这句话真是无比贴切。为了使决策更加科学合理，更加切合工作实际，应由相关部门组建相应专家咨询委员会，对一些专业性较强、群众关注度高的问题，通过召开专家学者咨询论证会，对即将决策的问题进行集中“会诊”。
财物供给到位。“巧妇难为无米之炊”，财物供给是公众参与渠道搭建的关键问题。参与渠道的畅通是公民参与的基本特征，一个畅通程度不足的参与渠道往往是产生动荡的原因。由是公民参与的一系列渠道平台的建构和维护经费必须及时到位，决不能因小失大，激化本已深种的官民矛盾。
制度制订到位。只有对公众参与做出清晰的程序性安排，公民的参与权利才能真正付诸实践，公民才能更乐于去参与政治生活。所以，要根据经济和社会发展需要，积极、及时推进行政改革，促进行政发展，实现政府管理创新，弥补制度缺陷。
社会组织后援作用发挥到位。当前社会的公民参与过程中，应大力促进社会组织的发展，政府作为参与理念的引导者、参与渠道的疏通者、回应制度的规范者，应该充分认识到合法的社会组织对社会有序发展的积极作用和建设性功能。通过依法逐步容纳社会组织的发展和壮大，通过政府和社会两个渠道为社会组织发展提供人、财、物支持，健全运行机制，使之真正成为公民政治参与的组织依托。
总之，作为社会主义和谐社会的构建者，政府应为有序公众参与提供便利的运行机制。在公众参与行政管理、推进依法行政的生动实践中，基层政府与公众的关系就是一种服务与合作的关系，维系这种关系，关键是要创新和建立公众参与行政管理机制，以制度和程序来保障公众参与行政管理的权利，才能实现政府与公众的和谐与互信，才能顺利地推进依法行政，实现建设法治政府的目标。